我们对媒体如何影响政治行为知之甚多，却对媒体是否以及如何影响政策制定知之甚少。同样地，政府又是如何处理和应对媒体的影响？我们似乎也不甚清楚。媒体与政策制定之间的关系长期以来一直被忽视，它已经被政治传播、政策研究以及政治行为(间接地)的分散的研究议程所涵盖。大多数关于媒体和政治的研究历来都集中在媒体对选民的影响上，几乎完全关注竞选活动。随着时间的推移，两者关系的其他方面被逐渐关注，这些研究多着眼于媒体的监督作用，政府主导公共议程的能力，以及政治危机或自然灾害期间的媒体影响力。
笔者认为媒体有助于确定“冲突范围”。Schattschneider指出，那些想要扩大这一范围的人和那些努力限制冲突的人之间存在着永久性的紧张关系。优势策略的选择，即扩张或限制，通常取决于哪种策略看起来更有希望。接近决策权的参与者试图限制冲突以排除潜在的竞争对手，处于决策权边缘的人可能希望通过将冲突扩大到对决策至关重要的行为者之外来获得更有利的结果。由于政治现在基本上被媒介化了，冲突的扩展和限制基本上是通过媒介发生的。政府利用他们接触媒体的特权来试图限制冲突或将冲突集中在他们希望对政府最有利的问题上。相反，更多的边缘参与者试图利用媒体来吸引注意力并扩大冲突，希望削弱政府对特定问题或新闻流的控制。
在人们对新媒体如何影响政策和政策制定知之甚少。新媒体和技术可能有助于获取信息，而传统守门功能的衰落可能为新的或以前处于边缘地位的行为者创造机会。因此，乐观者认为政策制定已变得更具包容性。悲观者可能会认为，社交媒体可能导致更多的虚假信息，并扩大公民之间的知识差距，使政策的制定更加嘈杂而不是更具包容性。同样，对于政府来说，24小时新闻周期和社交媒体可能正在影响其领先于新闻的能力，迫使政府在日益严格的公众监督背景下制定新的策略。
对媒体在政治中作用的研究主要集中在媒体如何影响人们对世界的看法上，试图理解媒体对政策制定的影响的研究要少得多。人们的共识是，媒体与政策的关系并不简单。大多数学者也同意，即使媒体可能无法确定政策决策的方向，它们也可能影响问题的可见性。本文关注了可能影响媒体与政策关系的四个因素：对个人意见的影响，媒体特定因素，问题属性和时机。
媒体、选民和政策制定
虽然早期对媒体影响的研究得出的结论是，媒体影响充其量是“有限的”，但随后的研究认为媒体至少会影响选民关心的内容。选民关心的事情可能反过来影响他们对候选人的评价：随着某些问题变得更加明显，特别是在竞选期间，候选人会根据他们在这些问题上的预期表现进行评估。而且，这种基于问题的考察可能会影响候选人在竞选期间推动的主题，并最终在当选后采取行动。
这一传统中的大多数研究都试图解释人们如何投票。因此，媒体对政策制定的影响充其量是间接的：政党或候选人在竞选期间宣传具体问题和政策，选民通过投票表示支持他们更喜欢其政策议程的政党;如果投票受到媒体的影响，那么媒体通过影响投票决定来影响政策。然而，这种推理方式意味着克服多重障碍。第一个基本假设是，不同政党实际上提出了不同的政策建议，它们可能声称拥护某些政策主题或被视为拥护某些政策主题。
此外，问题所有权假设意味着选民既是理性的又是对长期以来因信息“分配不当”而受到质疑的公共政策比较了解的。最普遍的投票和政治行为的方法假设信息处理受到先入为主和社会认同的强烈影响，Zaller认为信息可能会影响至少某些类别的选民。即使是最乐观的说法也不认为公民了解大多数政策。媒体可能扮演着重要的角色，因为它们构成了有关政策制定的主要潜在信息来源。
媒体-投票-政策关系的假定依赖于以下两个假设，一是代表和政党精英在竞选信息和沟通中对选民作出回应，二是代表必须能够并愿意履行选举承诺，并投票通过这些承诺成为法律，这两个假设是响应性原则的基础。最近关于政党竞争的研究倾向于认为，在选举不确定的背景下，政党不一定对选民做出反应，而是对竞争对手做出反应。
最后，即使响应性在系统层面是必要的,媒体也可能在确保选民意识到响应性方面发挥重要作用。即使在经济方面，这样一个可以说是大多数人有直接经验和个人意见的领域，媒体也可能会影响判断，并抑制事实的影响。不出所料，媒体也会影响对更具争议性问题的看法，例如移民和犯罪。最近的一项研究表明，更高的媒体关注度可能会提高公众意识，但有时也会导致混乱，作用的方向在很大程度上取决于问题的启动和框架，具体政策以及捍卫或反对它们的政治行为者。
媒体本身就是一个参与者
媒体当然不是中立的，这部分解释了它们对代表性和可能的政策制定的不同影响。长期以来，有一种观点支持将媒体作为一种机构来研究，媒体代表了一个具有自己的规则、动态和参与者的系统，这些要素的变化会影响报道的内容和形式。
除了记者之外，媒体系统也发挥着至关重要的作用，它包括市场结构、报告中可能存在的意识形态偏见、所有权结构以及监管环境。特定系统或特定渠道的规范的具体组合可能有利于某些政策制定和现有框架覆盖的特定问题和类型。这些规范和约束实际上相当于一种把关形式，选择和过分强调某些问题而忽略其他问题，这种把关模式还由于对媒体的访问级别不同而在参与者之间创建了层次结构。毫无疑问，获得媒体的特权通常与政治权力有关。
在这样的背景下，所有权是根本。所有权类型在很大程度上决定了新闻制作的公共服务导向。商业媒体迎合了观众缩短的注意力，将他们推向更多的娱乐或所谓的信息娱乐，并导致对政策问题和内容进行报道更为肤浅。公共媒体和公民社会拥有或控制的媒体不太可能被市场压力和商业逻辑所支配。研究表明这种类型的媒体所有权提高了公众对政治和政策制定的认识和知识水平。技术也很重要，不同类型的媒体，如电视、报纸和互联网渠道，或多或少都喜欢深度报道，它们能更倾向于对某些问题进行报道，这种差异反过来可能会被并行的商业或经济限制而得到加强。
问题属性和注意力周期
媒体的大部分影响力可能取决于特定问题和特定问题的属性并随其变化。换句话说，不仅我们认为重要的问题，而且我们认为对它们重要的问题都会随着时间而变化。例如，失业有时可能被视为宏观经济问题，而有时它被描述为个人就业能力或缺乏流动性的问题。
与此同时，政治传播和政策研究领域贡献了不同的元素，试图将这些领域联系起来的尝试很少见。对公共政策领域问题的传统研究通常是指洛威-威尔逊框架的某种迭代。基本思想是，给定政策结构的具体利害关系和动态决定了成本和收益的分配，从而确定政治冲突的断层线。在政治传播方面，重点则是新闻的覆盖面和影响力，即媒体消费者与给定问题相关的程度。人们更容易与失业或犯罪水平联系起来，而不是与公共债务水平联系起来。因此，媒体对前者的影响应该比对后者的影响更大，但几乎没有探索过这两种方法的组合。
其他因素也可能会起作用。某些问题可能具有历史意义，例如德国的通货膨胀导致德国对这一问题的政治关注比邻国法国大得多。同样地，问题可能与某些政治行为者或力量有关，因此对现任政府来说或多或少是有问题的。然而，随着时间的推移，问题的重要性并不稳定。媒体报道可能受制于“问题关注周期”：问题属性不能被认为是理所当然的，并且可能会发生变化。
Boydstun对不同议题关注和政策制定提出了一个新颖的视角。她表明，在媒体议程、公众舆论关注和政治或政策议程之间的复杂互动中，反馈动态在注意力分配方面起作用。由于反馈形式的不同，报道不是成比例的，而是经常出现偏差和爆炸性的。越来越多的媒体关注已被证明加速了政策制定过程，可能更倾向于短期而非长期解决方案。这反过来可能会构建政策团体的偏好，或使公众对扩大或限制冲突范围产生看法。
时机和政策周期
政策研究和政治传播所关注的方面是不同的。公共政策方面的许多文献都集中在政策周期的传统表述上，而传播学者通常更关注政治竞争、事件和传播的动态。在已经超负荷的媒体议程的背景下，对给定问题施加影响或多或少是困难的。
虽然政策周期的力量受到质疑，但它仍然是思考政策制定过程不同阶段的一种非常方便的方式。直观地说，鉴于议程设置方面的大量工作，人们可以预见早期阶段最有可能看到媒体的影响。的确，许多行为者试图动员起来支持或反对将某些项目提上政治议程。有研究表明摩擦越大，决策过程越靠后，影响决策的难度就越大。因此，从政策制定过程的一个阶段到下一个阶段，即使媒体关注度增加，可能的媒体影响力也会减弱。
此外，媒体与政策关系的许多方面是由背景因素和政治时间线的具体动态共同决定的。例如，选举是所有相关行动者高度关注的时期。选民倾向于更积极地寻求信息，但在大规模动员所有利益相关者的背景下，这可能只会使信息更加矛盾。此外，在这种情况下，媒体影响力应该会受到限制，因为政党组织，现任者和反对者投入所有可用资源来影响媒体议程，媒体可能会被大量信息所淹没。因此，选举周期可能对媒体对决策的影响产生调节作用。
最后，与任何其他议程一样，媒体议程是有限的，已经充满问题的议程不会像在缓慢的新闻时期那样容易地吸收新问题。由于议程设置是一种零和游戏，对一个问题的关注意味着对另一个问题的关注减少。拥挤的议程会自动减少对次要问题的关注，而缓慢的议程可以加强报道，这反过来又可能会影响媒体的反应。例如，Eisensee和Strömberg表明，如果自然灾害与某些类型的事件（例如国际体育赛事）同时发生，媒体对美国自然灾害的报道会较弱。因此，议程多样性和强度的综合影响对于理解媒体影响政策辩论和政策制定的可能性至关重要。议程拥堵也可能影响其他参与者（例如反对党）向媒体发出问题的倾向，“因为害怕被其他新闻故事淹没”）。同样，“媒体风暴”，即“对特定主题的突然关注……数量众多且……持续很长时间”可能会持久地扰乱注意力模式，从而限制某些问题的可能性，使其成为议程的首位。
1. 传统的政治和选举方法充其量假设媒体对政策制定的间接影响。媒体可能会通过引发或构建某些问题来影响选民，但这些影响可能是有限的。
2. 媒体作为行动者的观点：媒体有其自身的规则和动态，可以更细致地观察媒体的影响。
3. 除了媒体之外，问题也有自己的生命，历史和周期性因素决定了它们的可见性和感知的重要性。
4. 政治的时机也决定了媒体对政策制定的潜在影响：超负荷的议程可能会限制这种影响。
在民主环境下，政府通常不控制信息的流动，但他们会从公共空间的某种形式的优势中受益。在报道方面，媒体自然更关注在位者和当权者。政府官员倾向于利用和滥用这一特权地位来限制冲突的范围，选择冲突，并制定对选举或短期受欢迎程度最有回报的政策。
政府的媒体力量
像选民一样，政治和集体行动者非常关心媒体，但他们与媒体的关注有着更重要的关系，因为媒体是政治竞争的主要场所。政治行动者生活在一个固有的关于选民或公民的支持和偏好的不确定世界中。在这种情况下，他们倾向于密切关注媒体和事件报道，以预测其他政治行为者可能会做什么以及公民可能如何反应。虽然政治家对新闻做出反应，但他们的反应是由感知的“党派有用性”和公众对问题的关注来调节的。那些被排除在权力之外的人，例如选举失败者、少数群体和事业团体，试图利用媒体改变冲突的范围。例如，反对派力量可能对政府的坏消息特别敏感，并且通常比多数政治家发表更激进的声明。集体行动者比选民更依赖媒体来实施战略、宣传声明和实施传播战略。
集体行动者，尤其是强大的行动者，对媒体关注度有着非同寻常的影响。把关机制有利于强大的参与者，因为记者试图用权威的声明来支持他们的报道，最好是来自公共当局。根本原因很简单，政府管理行政部门，拥有更好的信息，并负责政策制定，因此有充分的理由认为他们比大多数其他参与者更了解政策问题。此外，在民主环境中，他们拥有行使与政策相关的职能的选举合法性。因此，在大多数问题上，他们往往是第一个发言者。
精英对媒体影响力的变化
图1是Hallin和Robinson精英-媒体关注关系模型的扩展。它认为精英与媒体关注的联系将取决于公众意识和精英对特定问题的态度的相互作用。不同政策领域的冲突模式和范围大相径庭。虽然反对派政治家可能同意淡化他们对伊拉克战争的反对意见，但他们不太可能在国内政治问题上保持沉默。换句话说，虽然可以预期图1中的左上象限将主导外交政策，但右上象限可能会主导大多数其他领域。我怀疑“合法争议的范围”在国内问题上要大得多，这可能是由长期存在的观点分歧来推动的。政治行为者经常试图以对他们更有利的方式重新定义政治辩论和冲突的分歧。政府制定的框架会遇到“反框架”，框架竞争的程度会影响人们的看法，对于公众意识较高的地区，这些冲突将特别强烈，因为政治行为者可能通过挑起某些问题来预测选举得失。
人们可以预期，一个高度统一的政策群体会淡化分歧，以避免公众对政策制定的监督。图1左下象限可以被比作“深奥”或“安静”政治，即针对具体政策的范围缩小策略。媒体的注意可被视为对这些战略的一种危险，并可能被那些试图将具体问题的范围扩大到每个政策子系统的主要行为者之外的行为者所追求。
右下象限对应的情况是公众意识很弱，但精英们也很难协调以保持问题的安静。这是图1中唯一一个可能期望媒体通过引导少数或边缘观点而站在一边，从而影响公共议程的情况。此类政策利害关系的例子包括极具不确定性或新颖性的问题，在这些问题上，政府可能更容易受到攻击，或者根本没有做好准备。对于可能使政府能力不堪重负的自然灾害尤其如此，例如卡特里娜飓风或最近的COVID-19（冠状病毒病2019）大流行，后者充分说明了政府在控制新闻流和限制错误信息传播方面的困难。
总之，在正常情况下，当局控制着媒体环境和由此产生的冲突范围。当局能够根据自己的利益构建故事，突出某些问题，有时避免谈论其他问题。然而，在大多数问题上，政府的框架都存在争议。在这种情况下，媒体对政府行为的报道自然会变得不那么有利。在政府措手不及或毫无准备应对事件或信息的领域也会出现类似的情况，在最后一种情况下，媒体的作用将是最大的。
总结
1. 由于媒体通常首先向政府寻求有关政策制定的信息，因此政府有机会控制媒体流量以获取自身利益。
2. 当其他政治精英站在政府官员一边或至少不反对他们时，这种优势尤其明显，来自精英的共识信号通常会被媒体放大。
3. 如果精英分裂，或者政策问题不确定，精英立场不明确，媒体的作用可能会更加关键。
4. 公众意识迫使精英公开解决问题，但在公众意识低下和精英达成共识的情况下，他们可能会选择故意淡化问题。
5. 虽然这些论点主要适用于外交政策，但我认为它们可以而且应该扩展到所有政策制定。
社交媒体与政治
英国脱欧公投和唐纳德·特朗普当选美国总统引发了无数关于社交媒体政治后果的研究和新闻报道。即使我们采取一种谨慎的态度，我们也可以有把握地认为，我们正在见证一种由“旧”和“新”媒体逻辑组成的新的“混合”媒体系统的出现。这种媒体系统更加多样化，已经打破了媒体领域的历史等级制度。传统的新闻公司必须适应，因为它们已经失去了很多历史上的守门功能，即控制媒体访问的能力，控制进入媒体的能力，从而控制进入媒介政治公共领域的能力。此外，社交媒体的兴起大大降低了接触潜在同情者的成本，这种变化似乎促进了社会运动组织。它还通过“连接动员”显著降低了社会运动的协调成本。对于政党而言，社交媒体的兴起既是机遇，也是困境。
社交媒体的兴起和守门人的衰落的一个更消极的后果是“真理的民主化”：那些在体制内运作的人开始玩弄事实，当观众越来越能选择他们想听的话时，野蛮人就......有效地开始在大门内运作。结果是，真理变得民主化，不再受权威监督和把关。
以前的边缘政治参与者使用新媒体进入公共空间并塑造他们的观众对现实的看法。民粹主义政治参与者尤其如此，他们大多来自发达工业民主国家的极右翼。然而，老牌的政治家们越来越多地模仿受众分散和偏见框架的策略。像民粹主义领导人一样，他们越来越多地针对特定群体并宣传带有强烈偏见的形象，破坏与其他群体的共同点并威胁社会凝聚力。与此同时，政客们越来越关注社交媒体信号。由于传统媒体追随社交媒体驱动的政客，它们可能有助于放大他们传播的错误信息。
互联网的兴起被许多人视为媒体民主化的希望，是一种挑战既有精英的权力及其控制进入媒体化公共领域的能力的方式。这种乐观的愿景在今天受到了强烈的质疑。即使有人对回音室或认知泡沫的论点表示怀疑，但Song等人已经表明，社交媒体用户经常受到“新闻找到我”错觉的影响，深信“氛围新闻”，例如，在他们的社交媒体墙上的文章转发，使他们保持更新，他们倾向于更肤浅地消费新闻，最终远不如那些积极寻找新闻的人有知识。一般来说，高选择环境已被证明会增加知识差距，促进一些人回避新闻，而另一些人获得更多的新闻。
对政策制定的影响
这些变化对政策制定意味着什么？我认为，社交媒体的兴起至关重要地增强了某些先前存在的趋势，同时为政策制定者带来了一系列新的挑战。
如上所示，媒体对政策的影响依赖于反应能力链的假设。日益扩大的知识差距影响了部分公众遵循政策制定和保持对主要利害关系的认识的能力。此外，随着传统媒体的把关功能减弱，对政治和政策制定的一般报道正在发生变化。受众分散和有偏见的政治言论可能会进一步增加报道和偏好形成过程中的混乱，可能导致“低效、疏远和愤世嫉俗”的感觉。社交媒体可能会在一定程度上弥补传统媒体较为分散的影响，但在这一领域的知识仍然有限。
对于较小的群体来说，这种更开放的媒体格局无疑是一个机会。“联动行动”明显促进了针对特定主题的宣传，包括与政策相关的问题。借助电子请愿，网上动员证明越来越成功和流行。现在，政府永久监控社交媒体中提出的要求和问题，并经常回应，更开放的媒体格局也有助于将公众注意力转移到现任政府希望避免的问题上，例如西班牙义愤运动中紧缩政策的社会后果和经济危机。最近，“未来星期五”运动激起了来自发达国家大部分地区的众多高中生的兴趣。
对于政府以及其他政治领导人来说，社交媒体革命本质上意味着对新闻流的较低级别的控制。随着动员成本的降低，越来越多的行动者动员起来影响媒体议程。政府仍然是强大的参与者，但面临着越来越多的竞争对手试图设定媒体议程。换句话说，政府越来越被迫处理他们不再单独决定的政治议程。这是否会导致政策制定议程或新闻议程的扩张或收缩，这是未来研究的问题。然而，这可能会使政府的生活变得更加困难，因为它们的行动和政策制定更加暴露，并且，他们的失败比以前更频繁。一个相反的论点指出，政府可能会受益于“更分散但更弱的公众监督”，最后，政府可能会倾向于采取更加两极分化或受众分散的策略，从而可能会进一步限制公共政策制定方面的沟通。
总结
1. 社交媒体的兴起正在改变传统媒体与政策制定的关系。
2. 随着媒体系统变得更加混合，传统媒体失去了大部分的把关能力。
3. 新的参与者出现，利用更多种类的渠道，往往得到越来越关注社交媒体的主流政客的帮助。
4. 这些变化对传播的信息类型产生了影响，导致真理的民主化。
5. 政府和传统政治行为者对媒体议程的控制较少，更有义务回应社交媒体出现的需求。
6. 政府可能会试图诉诸受众碎片化和有偏见的话语，以重新获得一些失去的控制权。
首先，我们对政策制定范围的长期趋势知之甚少，绘制政策制定覆盖面的图谱以及了解短期和长期动态对于更好地了解公民的意识至关重要。学界已经提出了研究政策与媒体联系的方法，但到目前为止只得到了部分利用。由于社交媒体似乎对信息质量构成潜在威胁，因此重要的是要更好地了解它们的兴起如何影响公共政策覆盖范围的广度。我们已经看到，传统媒体的报道严重偏向于某些问题，但核心问题仍然存在。社交媒体和数字媒体的兴起是否影响了报道的广度？小众话题是否受到更多关注？少数群体可以更轻松地解决他们的宠物问题吗？相反，社交、互动性更强的媒体的兴起是否会导致更集中但更短命的报道？第二个相关维度则涉及报道的基调和框架，社交媒体中越来越多的戾气是否导致对政策制定的更多负面或愤世嫉俗的报道？
分析媒体对政策制定的报道变化有助于解决有关不断扩大的知识差距及其对政策相关动员的影响的问题。知识差距可能会削弱政治化程度较低的人的动员倾向。同时，对社会运动组织的研究表明，动员变得更简单、成本更低。我们有很多关于社交媒体在大规模抗议活动中的作用的证据，但我们对特定政策动员的平均影响知之甚少。某些问题是否会从新的可能性中受益更多，例如环境或性别平等，这将是一件有趣的事情。目前尚不清楚社交媒体动员是否有利于工资谈判等长期存在的问题，因为这些问题不太可能像病毒一样传播开来。
持续的变化如何影响精英在媒体议程设置中的卓越地位？换句话说，如果不断变化的媒体格局影响了媒体局外人的可能性和策略，那么内部人士呢？从逻辑上讲，如果冲突更容易社会化，冲突范围更容易扩大，那么现任政府和政治领导人应该更难控制媒体流动。不过，政府官员仍然是一个享有特权的媒体来源，政府和其他政治行为体在应对社交媒体挑战方面投入巨资也是意料之中的。威权政府如何利用社交媒体操纵公众舆论和辩论引起了一些关注，没有理由认为操纵企图仅限于专制环境。我们需要更好地了解政府战略是如何发展的——政府是否与越来越多的话题和参与者打交道，或者相反，他们是否试图利用社交媒体来破坏其他利益相关者及其主张。
总之，我们想知道政府如何就数字时代的政策制定进行沟通。混合媒体系统是多层次的，许多政策斗争可能同时进行，因为有几个可能相互矛盾的逻辑在起作用。然而，我们需要就重要政治斗争和社交媒体作用的良好案例进行研究，2020年席卷全球的大流行病提供了许多可能的机会，可以加深我们对数字时代政策与媒体之间关系的了解。
政策制定过程何时更容易受到媒体的影响？这个比较老的问题需要新的研究和新的理论观点。虽然围绕冲突范围的斗争当然仍然是核心，但在媒体格局发生根本变化的背景下，需要重新考虑范围和注意力的定义。此外，虽然这些过程以前还没有得到很好的理解，但社交媒体的兴起正在为旧问题和难题增加新的问题和难题。
最后但同样重要的是，未来的研究必须决定如何研究媒体、政治、决策社区、公众和其他利益相关者之间的三方或多方互动。文本挖掘和机器学习技术的进步，加上所有政治声明的在线可用性不断提高，为进行更细粒度和随时间推移的分析提供了大量新的机会。与此同时，深入的案例研究继续挖掘改变媒体-政策互动过程的潜在机制也至关重要。
